Economista mostra que sistema de governança pouco aprendeu
com a crise hídrica que atingiu SP entre 2013 e 2015.
O economista
ecológico Bruno Peregrina Puga propôs-se a compreender como atores e
instituições dentro do sistema de governança hídrica lidaram com a crise
decorrente de um evento climático extremo (seca) enfrentado pelo Estado de São
Paulo de 2013 a 2015, considerando que ocorrências decorrentes de mudanças
climáticas extremas são importantes para revelar as falhas institucionais no
enfrentamento desses novos desafios.
Em tese
desenvolvida na área de economia do meio ambiente do Instituto de Economia (IE)
da Unicamp e orientada pelo professor Ademar Ribeiro Romeiro, ele adota uma
abordagem institucional focada em três aspectos principais da governança
hídrica: a distribuição de poder, a capacidade adaptativa e a capacidade de
mudança institucional em decorrência da aprendizagem política.
A abordagem
considera que a gestão de recursos hídricos envolve uma grande coordenação de
diversos e diferentes atores e níveis institucionais; que os problemas que
afetam a provisão e a qualidade dos recursos hídricos são difusos e envolvem
distintos interesses e visões sobre melhor forma de alocação das limitadas
disponibilidades financeiras; que embora a política ambiental tenha deixado de
estar centrada principalmente nos Estados e se estendido para várias escalas
institucionais e atores sociais, descentralizando a gestão ao nível das bacias
hidrográficas, paradoxalmente, a crise analisada trouxe à baila os problemas da
falta de transparência dos organismos oficiais e a centralização das decisões
no governo do Estado que, mesmo depois dela, não foram resolvidos.
O economista ecológico Bruno Peregrina Puga, autor do estudo: “Temos
uma governança pendular que funciona com alguma estabilidade quando não há
grandes conflitos, mas que se demonstrou extremamente frágil em tempos de
crise”.
Para o
pesquisador, “o enfrentamento da crise nos diversos níveis institucionais
demonstrou sérios problemas de governança hídrica em termos de adaptabilidade,
transparência e efetividade de ações. A segurança hídrica em São Paulo, principalmente
na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), está longe de ser alcançada e
talvez tenhamos perdido a oportunidade de avançarmos na institucionalidade
necessária para lidarmos com as incertezas oriundas das mudanças climáticas”.
Um momento perdido
A crise
hídrica constituiu um momento fértil para formação de redes de contatos entre
pesquisadores, movimentos sociais, políticos e ambientalistas que se
encontravam dispersos mesmo tendo um tema comum. Emergiram daí muitas
reflexões, diversas análises e recomendações, mas permanecia ao final o mesmo
sentimento comum: a impermeabilidade do processo político como impedimento para
a internacionalização desses atores fora da burocracia estatal. Ficou clara a
continuidade na adoção de um modelo essencialmente técnico centrado na busca de
novas fontes de água para a RMSP, como ampliação de interligações entre
sistemas de abastecimento e construção de novas represas, sem considerar a
importância de obras de saneamento e da gestão da demanda, ainda ínfimas se comparadas
às experiências internacionais estudadas pelo pesquisador.
Exemplos de
outros países têm mostrado a impossibilidade da continuidade da adoção desse
modelo tecnicista, principalmente em decorrência da inclusão cada vez maior de
territórios adjacentes à bacia, e que as soluções que buscam a eficiência
hídrica são muito mais bem-sucedidas e de custo-benefício maior. Mas tais
soluções foram menos priorizadas sem que se avaliassem os reais custos de
grandes obras de engenharia em termos ecológicos e sociais. Em suma, a tese
procura mostrar que não houve mudanças fundamentais na gestão dos recursos
hídricos em São Paulo, mesmo diante dos anseios da sociedade civil, devido à
assimetria de poder e centralismo das decisões no Estado.
Puga mostra
que a nova legislação sobre recursos hídricos, promulgada em 1997, ainda não
foi capaz de resolver problemas de coordenação e incentivos em várias escalas,
a começar dos municípios, responsáveis pelo uso do solo, e que deveriam ser
levados a uma atuação mais efetiva sobre a contaminação das águas por esgoto,
atividades agrícolas e pecuárias e na recuperação e preservação das matas,
fundamentais para a manutenção das bacias hidrográficas. O pesquisador aponta
também a pouca autonomia dos comitês de bacia para atuação nos municípios que
abrangem. Por fim, destaca a pequena cooperação entre os sistemas de bacias
vizinhas que mantêm uma ligação fundamental para as transposições que garantem
água para as regiões mais populosas, o que acaba gerando conflitos municipais e
até estaduais, amplamente divulgados pela imprensa por ocasião da última grande
crise.
Em suma,
diz o autor, “temos uma governança pendular que funciona com alguma
estabilidade quando não há grandes conflitos, mas que se demonstrou
extremamente frágil em tempos de crise, com tendência ao centralismo do poder
nas mãos da burocracia estatal”.
Diversidades de interesses e de visões
Para
o autor da pesquisa, a crise hídrica que a RMSP enfrentou entre 2013 a 2015
pode ser vista sob vários prismas. Os meteorologistas a investigam como evento
climático extremamente raro e imprevisível. Economistas geralmente a analisam
em termos de alterações de eficiência, regulação, investimento em capital e
infraestrutura e da perspectiva da privatização ou reestatização das empresas
de água, a depender do viés ideológico. Cientistas sociais a observam
preferencialmente através do processo político e relações de poder.
Pesquisadores ligados às ciências naturais e ecologia destacam a deterioração
de características biofísicas e ecológicas dos sistemas na provisão da água.
Urbanistas consideram os movimentos de ocupação desenfreado do solo e processos
descontrolados de urbanização e concentração territorial.
Represa
Paulo de Paiva Castro, em Mairiporã/SP, parte do Sistema Cantareira.
Outros,
exemplifica o pesquisador, destacam os processos de descentralização e mudanças
no modelo de gestão dos recursos hídricos, caso das privatizações de empresas
do setor de saneamento, como fatores que explicam a insegurança hídrica e o
descaso com questões relacionadas ao saneamento. Há os que sustentam a tese de
que as crises de abastecimento causadas por eventos extremos decorrem do
próprio modo de governança dos recursos hídricos, em que se mesclam ideologia,
gestão de água, produção natural e regulação ambiental. Portanto, como definir
o escopo da análise configura um desafio dado a complexidade da questão, o
pesquisador esclarece sua opção: “Ao adotar uma abordagem holística e baseada
em um pluralismo metodológico, busquei analisar a complexidade da governança
dos recursos hídricos de forma distinta da adotada na teoria econômica
tradicional”.
A questão
geral, que a tese buscou responder, é se a atual governança brasileira é capaz
de garantir a segurança hídrica frente aos eventos extremos, partindo da
hipótese de que somente uma governança policêntrica, em que há múltiplos
centros de decisão em um mesmo território e nível institucional, pode levar à
capacidade adaptativa do sistema e à garantia da segurança hídrica.
Igualmente,
diz Bruno, “deve-se procurar compreender se os processos de descentralização e
arranjos institucionais vigentes são realmente efetivos na gestão dos recursos
hídricos em uma época em que se vislumbram incertezas climáticas”. Ele
considera que a análise em um momento pós-crise de abastecimento urbano em
algumas das bacias selecionadas para estudo, particularmente as do Alto Tietê e
do sistema Piracicaba/Capivari/Jundiaí, permitiu revelar conflitos e gargalos
que estavam escondidos ou eram desconhecidos de seus gestores.
Para o
pesquisador, ficou claro que a crise hídrica enfrentada por São Paulo resultou
de um conjunto de falhas de governança em que os processos de descentralização
da gestão não foram capazes de ampliar a capacidade adaptativa do sistema e
contribuíram de forma sistemática para um processo de produção de escassez.
Puga
acredita que, ao analisar como as diferentes formas de poder estão
configuradas, emergem a descentralização e a governança hídricas, que devem ser
consideradas não apenas um evento isolado, mas como um problema de
abastecimento urbano resultante do conflito entre usos distintos da água, que
teve como gatilho um período de escassez de chuvas, mas que revela uma
situação permanente.
Mapa do
estado de São Paulo, com a Grande São Paulo em destaque.
“Busquei
identificar, do ponto de vista institucional e político, se houve mudanças
significativas depois da crise na forma de gerir os recursos hídricos e quais
atores as bloquearam ou facilitaram. A forma como esses atores se organizaram e
que tipos de estratégias, recursos e narrativas utilizaram, ajudam a entender
como foi montada a agenda de enfrentamento do problema”, concluiu Puga.
(ecodebate)
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